“十一五”正渐行渐远。在这个“黄金发展期”和“矛盾凸显期”交汇共融的五年里，国土资源地政管理在破解保障发展和保护资源的“两难”挑战中，不断开拓进取、迎难而上，实现着从单纯的资源管理向资源、资产、资本三位一体的综合管理的转变。
“十一五”的五年，是国土资源管理深入贯彻科学发展观的五年，是在科学发展观指引下战胜重重困难不断进步的五年。
“十一五”的五年，伴随着科学发展观的落地生根，国土资源保障和促进科学发展的新机制框架初步构建，为共和国迈向“十二五”和国土资源事业的发展奠定了更加坚实的基础。
前所未有的考验——科学发展 “十一五”规划是党中央提出科学发展观和构建和谐社会重大战略思想后编制的第一个五年规划。从“十五”迈进“十一五”的门槛，国土资源地政管理面对前所未有的严峻考验。
这个五年，是我国全面建设小康社会的关键时期，这个五年，工业化、城镇化、市场化、国际化步伐加快，高速运行的中国经济快车，使土地资源供求矛盾和压力空前紧张。一方面，人口增长、经济社会发展对土地的需求持续增长，基础设施建设、农业结构调整和生态退耕都需要占用耕地，而耕地污染和退化严重，后备资源不足，人增地减少趋势难以逆转。另一方面，城镇建设用地集约利用程度不高，农村宅基地使用普遍超标，闲置、浪费土地、违法违规占用耕地问题比较严重……
“十一五”一开局，土地资源供需矛盾尖锐、保护耕地压力增大的严峻形势就摆在国土资源管理部门面前。如何从保障和促进科学发展的战略高度着眼，担负起保护与合理利用土地资源的职责，国土资源管理者必须迎接挑战。
回首这极不寻常的五年，建设社会主义新农村，推进产业结构优化升级，促进区域协调发展，建设资源节约型、环境友好型社会……一项项硬任务，情势催迫;经济过热、通货膨胀、国际金融风暴……一连串超乎想象的严峻考验接踵而至。这一切，无不考验着国土资源地政管理走科学发展道路的决心和勇气。
迎接挑战，意味着风险，也意味着机遇。压力面前，解放思想、改革创新，构建保障和促进科学发展的新机制，成为这五年国土资源管理部门的战略抉择。在科学发展观的指引下，五年来国土资源地政管理积极参与国家宏观调控，促进经济平稳快速发展;坚持开源节流并举，不断增强资源保障力度;坚持推进改革创新，管理体制机制法制进一步完善，地政管理各项工作取得重大进展，为经济社会发展作出了积极贡献。
开拓进展破“两难”，科学发展结硕果。从2006年到2009年，我国国内生产总值年均实际增长11.4%，比“十五”时期年平均增速快1.6个百分点。这是中国经济走过波澜起伏的五年交出的成绩单，是举国上下各行各业贯彻科学发展观交出的考试卷，这其中有着国土资源管理应对考验、自觉践行科学发展观作出的不可或缺的贡献。
最耀眼的亮点——双保工程 回首过去的五年，围绕中心、服务大局，“保发展、保红线”主动迎接考验，成为“十一五”国土资源地政管理的最耀眼亮色。
按照科学发展观的要求，“十一五”初期宏观调控表现为“有保有控”的特点，国土资源管理配合中央政府推出的系列调控政策组合拳，积极贯彻“有保有压、区别对待”的土地供应原则，严把土地闸门，严格土地供应总量和投向，抑制固定资产增长过快和房价上涨过快的势头，遏制工业用地低成本粗放利用，每年实际新增建设用地规模基本控制在600万亩，土地供应优先保障国家重点项目和民生项目。土地调控在保证经济发展用地需求的同时，有力约束了固定资产投资过快增长，促进了产业结构升级和区域协调发展，为防止经济过热发挥了应有作用。
2008年下半年，国际金融危机来袭，经济形势急转直下。党中央、国务院以前所未有的力度推出刺激经济的一揽子计划，4万亿元的投资重点锁定经济发展薄弱环节，锁定民生相关的领域。国家相继出台了一系列重点产业调整和振兴规划。一系列扩大内需项目都需要“落地”。面对新形势，国土资源系统以“双保行动”践行管理职能，一方面，在土地利用计划安排、建设用地审批和土地供应等环节加大工作力度，千方百计保证扩大内需项目用地，促进经济企稳回升；另一方面，同步督察监管，坚守耕地红线不动摇，保持土地管理秩序向好态势。“双保行动”在破解“两难”的尝试中，使中国第一次走出了土地管理 “一放就乱、一收就死”的“轮回”，土地管理秩序在经济波动中避免了大起大落。
“十一五”期间，科学发展观在国土资源管理中落地生根，收获了“双保”这一丰硕成果。五年来，我们坚持最严格的土地管理制度，按照耕地保有量保持在1.2亿公顷和粮食综合生产能力达到5亿吨左右的目标，严格保护耕地和基本农田，严格控制各类建设占用耕地，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量不降低。“十一五”期间，全国耕地减少过快势头得到有效遏制，基本农田保护面积稳定在15.6亿亩以上。通过严格执行“占一补一”政策，2006~2009年间全国共补充耕地1600多万亩，多于同期建设占用的1250多万亩耕地，做到了占补有余，为坚守18亿亩耕地红线、确保国家粮食安全提供了坚实基础。
五年来，国土资源管理在“节流”的同时不断“开源”，以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的农业土地整治事业方兴未艾。四川的“金土地工程”、江西的“造地增粮富民工程”、三峡库区的“移土培肥工程” 吉林的“西部造地、增产百亿斤粮食工程”、江苏的“万顷良田建设工程”、浙江省的“百万造地保障工程”……享誉大江南北，土地开发整理成为各级地方政府高度重视、有关部门大力支持、农民群众衷心拥护的“德政工程”、“民心工程”。五年间，在全国土地整理规划的龙头指引下，制定了一系列政策措施和技术标准，土地整理工作走上了从自发无序向严格规范、依法依规快速发展的轨道。目前，各类涉农涉地资金用于整治土地6000多万亩，新增耕地2000多万亩，同时使农田产出率普遍提高10%~20%，生产成本普遍降低5%~15%，建成了一批适应现代农业发展要求的高标准、成规模的基本农田，为“十一五”期间粮食连年丰收提供了物质基础。
五年来，国土资源管理保持着土地执法的高压态势，国家土地督察机构应运而生，以全国土地执法“百日行动”、卫片执法专项检查为代表的监管力举，声势浩然，发挥了良好的教育和震慑作用，有效地遏制了土地违规违法高发态势。据统计，“百日行动”查出违规违法案件3.1万多件，涉及土地330多万亩，其中“以租代征”30多万亩，违规扩区设区约100万亩，未批先用先占约200万亩。立案查处三类违规违法用地行为2.6万多件，立案率近85%。58个重点整改地区和251个典型案件基本查处纠正到位。这也是“十一五”期间国土资源系统时间最集中、参与人数最多、规模最大的一次土地执法行动。这一次“亮剑”，有力地促进了各级领导干部发展理念的转变，在一定程度上促进了发展方式的转变，促进了科学发展观的贯彻落实。
走过“十一五”，“双保”由“行动”上升为“工程”，并升华为国土资源管理保障、服务、发展的科学理念。我们认识到，保发展，是大局;保红线，是国策。在科学发展的路径下，两者辩证统一。“双保”是土地管理永恒的主题。这一科学发展理念的提升，是国土资源管理践行科学发展五年交出的成绩单中最精彩的篇章。
坚定不移的导向——市场机制 国土资源管理深入贯彻落实科学发展观，土地使用制度改革的任务首当其冲。
“十一五”开局之初，深化土地使用制度改革，面临诸多迫切需要解决的问题：土地市场制度不健全，反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制不完善，土地产权制度建设滞后，土地市场体系仍需完善，征地制度改革有待深化，节约集约利用资源的体制机制尚未形成……显化土地资产价值，实行土地资源的市场化配置，任重而道艰。
改革是一场攻坚战。“十一五”期间的土地使用制度改革，在克服种种制度性障碍、破除旧观念、旧体制对市场机制的种种束缚的探索中，不断健全着市场机制。五年间，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》等国字号文件，以及《土地登记办法》、《全国工业用地出让最低价标准》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》等一系列促进土地资源市场化配置的细化政策和制度相继出台，扩大了土地资源市场配置的覆盖面，使土地市场建设迈出关键的一步。
实践证明，市场是最有效的资源配置方式。“十一五”的五年间，土地资产价值空前显现，市场配置土地资源的范围、规模和作用越来越大，制度化建设越来越完善。具体体现在划拨用地总量逐渐缩减，有偿用地总量逐渐扩大，协议出让方式逐渐缩减，招拍挂出让面积逐年攀升且占出让面积的比例逐年增大，工业用地招标拍卖挂牌制度全面落实且成效显著。数据显示， 2008年，全国招拍挂出让土地13.36万公顷，占出让总面积的81.9%，比上年提高32个百分点，标志着土地资源市场化配置实现新的飞跃。
市场经济条件下，政府在土地资源配置中仍然承担着调控和管理的重大职责。“十一五”期间，在大力推进“土地走向市场”的过程中，地政管理坚持土地用途管制、严格保护耕地、厉行节约集约用地，使之成为调控土地市场、促进土地资源有效利用的前提和基本措施。2007年7月，第二次全国土地调查正式启动。3年时间，全国基本摸清土地家底，并掌握了土地权属等状况，为科学管理土地夯实了根基。2008年8月，国务院常务会议审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要》（2006-2020年），提出到2010年和2020年，全国耕地保有量分别要保持在18.18亿亩和18.05亿亩。体现了土地宏观调控的战略性目标，也对严格控制建设用地规模、规范和发展土地市场，提出了更高要求。
与此同时，针对土地市场、房地产市场和城乡建设中出现的问题，通过建立全国性的城市地价动态监测体系等科技手段，加强对土地市场的监管，“天上看，地上查，网上管”国土资源管理运行体系初步形成，土地管理产权制度进一步改革和完善，在保障经济社会和谐发展的同时，也有力促进了土地市场的规范。
“十一五”期间，集体建设用地使用制度改革和市场建设提上了议事日程，全国各地制度创新的探索实践丰富多彩，取得可喜进步。2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”同时，提出要“改革征地制度，严格界定公益性的经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”一系列新的制度安排，为农村集体建设用地进入市场提供了通道，掀开了土地使用制度改革崭新的历史篇章。
科学发展，要让人民共享发展成果。建立城乡统一的建设用地市场，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民获得土地收益权和财产权，是科学发展的必然要求，同时也是一项带有全局意义的重大体制攻坚任务。这一课题在“十一五”仅仅只是破题。展望未来，土地使用制度改革面对的任务仍然紧迫而艰巨，改革深化细化完善化的要求更高、难度更大。
迈入“十二五”，我们必须以更加振奋的创新精神、更加坚韧的攻坚勇气、更加务实的科学态度深入贯彻落实科学发展观，实现国土资源管理工作的更大进步。
(责任编辑：Newshoo)
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